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國際核損害賠償法律制度對中國的啟示

李靜云

生態環境部核設施安全監管司，北京 100035

 摘 要：核損害賠償法律制度是保障核能安全高效發展，推進“一帶一路”戰略核電走出去的重要法制保障。我國已成為擁有核電機組數量世界第三的國家，現有的核損害賠償相關法律規定和文件難以滿足我國目前核能利用以及核電“一帶一路”走出去國際合作的需要。本文對完善中國核損害賠償立法以及對核損害賠償的范圍、程序、途徑、豁免事項和責任分擔機制等具體制度提出了建議。

關鍵詞：核安全；損害賠償；法律制度

新中國成立以來，我國在核能利用領域取得了長足進步。尤其是21世紀以來，我國核電飛速發展，成為世界上擁有核電站數量第三的國家。但是，我國核損害賠償有關立法相對滯后。中國目前尚未加入任何關于核損害賠償責任的國際公約，也沒有制定專門的核損害民事責任的法律。

為了解決我國在大亞灣核電站建設和設備采購過程中引進法國技術的需要，國務院于1986年3月29日發布了《關于處理第三方核責任問題給核工業部、國家核安全局、國務院核電領導小組的批復》( 國函［1986］44 號，以下簡稱“1986年批復”)。2007年6月30日，基于引進美國AP-1000和法國EPR核電技術的需要，國務院出臺了《關于核事故損害賠償責任問題的批復》（國函[2007]64號，以下簡稱“2007年批復”）。2010年7月1日起開始施行的《侵權責任法》也對核損害責任做出了原則性規定。我國現行有關核損害責任的有關法律和規定，遵循嚴格責任原則、唯一責任原則、有限責任原則、責任豁免原則、責任分擔原則等基本原則，這和相關國際公約確立的原則基本上是一致的。

從國務院的兩個批復以及《侵權責任法》的規定中可以看出，中國核損害賠償制度的基本框架已經建立。但是，在法律層次上的核損害賠償制度尚未建立起來。現行法律法規中，對于核損害賠償責任的規定都比較原則，缺乏可操作性。國務院的兩個批復屬于規范性文件，不僅效力層次較低，而且對于核損害責任保險制度、核損害賠償財務保證制度等有關核損害賠償的核心法律制度，以及賠償范圍、賠償程序、訴訟時效和法院管轄等內容，都缺乏具體的規定。

目前，世界上擁有核電的國家和地區，除了巴基斯坦和中國，都已經制定了有關核損害賠償的法律法規。我國已成為擁有核電機組數量世界第三的國家，現有的文件和法律規定難以滿足我國目前核能利用以及核電“一帶一路”走出去國際合作的需要，與我國核工業發展水平也不相匹配。因此，我國應當制定專門的《核損害賠償法》，未雨綢繆建立完善的核事故損害賠償制度，為保障核能安全高效發展，推進“一帶一路”戰略核電走出去提供重要的法制保障。對于完善中國核損害賠償立法，提出以下幾點建議：

一、構建多元化責任分擔機制

根據國際公約以及其他國家關于核損害賠償責任分擔原則的經驗，建立多渠道、多層次的核損害賠償資金保障制度非常重要。核設施營運單位要通過核損害強制責任保險，或者財務保證制度來承擔核損害賠償責任，政府要通過建立核損害賠償基金、財政兜底制度來分擔核損害賠償責任。

在構建多元化核損害賠償責任分擔機制方面，建議借鑒目前世界上比較通行的做法，通過以下三個層級來建立核損害賠償責任分擔機制:

第一層級，由核設施營運單位投保核損害賠償強制性商業保險，投保的額度是核設施營運單位應當承擔的核損害賠償的最高限額，或者核設施營運單位向銀行存入核損害賠償保證金，這個保證金的金額是核設施營運單位應當承擔的核損害賠償的最高限額。并且，將核設施營運單位是否購買保險或者是否向銀行存入保證金，作為其領取核設施許可證的必要條件。

第二層級，由境內所有的核設施營運單位聯合建立一個核損害賠償基金或者資金池，各核設施營運單位按照其核設施的功率繳納資金，核損害賠償基金或者資金池的總額要確保不少于核損害賠償的最高限額，并在賠償實際發生時按比例分攤。

第三層級，在第一層級的強制責任保險或財務保證資金，以及第二層級的核損害賠償基金或者資金池，都難以負擔的核損害賠償，由政府財政予以一定限額內的兜底補償，但是這個補償是墊付性質，即賦予國家對造成核損害的核設施營運單位的追索權，政府財政墊付的補償資金將來仍舊由核設施營運單位歸還給政府財政。為緩解政府財政的補償壓力，有必要設置政府補充賠償基金，該基金覆蓋的范圍，既包括超過核設施營運單位最高賠償限額部分的有限數額的補償，又包括核設施營運單位根本無能力賠償或者已過訴訟時效的受害人的救濟。該基金的來源，可以是部分來自政府撥款( 該撥款來源于政府從核能事業中的直接受益) ，部分來自社會捐贈。

二、明確核損害賠償的范圍

國際公約對核損害賠償范圍的界定，隨著社會歷史發展而逐步擴大和細化。最早制定的《巴黎公約》和《維也納公約》都將核損害賠償的范圍界定在傳統侵權法所保護的對象，即人身損害和財產損害兩部分，并不包括環境損害。切爾諾貝利核事故之后，人類社會認識到了核事故造成的環境損害十分巨大。因此，在修訂《維也納公約》和《巴黎公約》，以及制定《核損害賠償補充公約》時，環境損害都被列入了核損害賠償的范圍。這個環境損害賠償的范圍不僅包括對因核事故造成損害的環境采取恢復措施的費用，還包括采取預防措施的費用，以及因環境損害而產生的其他經濟損失的賠償。

 “1986年批復”只規定了核設施營運人對核損害承擔絕對責任，并沒有明確核損害賠償的范圍。“2007年批復”則明確規定，核設施營運者應當對核事故造成的人身傷亡、財產損失或者環境受到的損害承擔賠償責任。建議，在立法中將核損害賠償范圍的明確界定為包括人身損害、財產損害和環境損害三大部分，即核設施營運者應當對核事故造成的人身傷亡、財產損失或者環境受到的損害承擔賠償責任。

三、明確核損害賠償的豁免事項

國際公約以及世界上與核有關的國內法，對于核設施營運者，有三種責任豁免事項。一是因武裝沖突、戰爭行動、內戰或暴亂引發核事故的；二是由于受害人蓄意破壞行為造成的核事故；三是合同明文規定由核設備供應商、核電技術設計者或者其他服務商承擔核損害賠償責任的，核設施營運者無需承擔核損害賠償責任。另外，國際公約以及世界上與核有關的國內法的發展趨勢，對于自然災害引起的核事故所造成的核損害，已經不再是免責事由。因為隨著科學技術的進步，在設計和建造核設施時就應當預先考慮到一些自然災害的風險而加以預防，自然災害免責條款已經不再具有正當性和合理性。實際上，日本福島事故的教訓也告訴我們，即使日本法律明確規定將自然災害作為免責事由，但也沒有豁免東京電力公司的核損害賠償責任，因為保障社會穩定是第一位的。

“1986 年批復”規定的核損害賠償責任豁免事項，包括武裝沖突、敵對行動、暴亂、特大自然災害所直接引起的核事故。“2007 年批復”規定的豁免事項，增加了戰爭作為豁免事由，但是將特大自然災害引起的核事故排除在豁免范圍之外，同時保留了武裝、敵對行動、暴亂所直接引起的核事故作為豁免事由。《侵權責任法》明確規定“能夠證明損害是因戰爭等情形或者受害人故意造成的，不承擔責任”，即僅規定了戰爭、受害人故意等兩項豁免事由。

建議在立法中，按照國際公約和具體實踐的經驗，綜合《侵權責任法》以及現有的兩個批復文件的精神，明確將戰爭、武裝沖突、暴亂以及受害人蓄意破壞行為作為豁免事項，同時規定，對于合同明文規定由核設備供應商、核電技術設計者或者其他服務商承擔核損害賠償責任的，核設施營運者也無需承擔核損害賠償責任。

四、明確核損害賠償的程序

普通的民事損害賠償的實現途徑，受害者可以通過和解、調解、仲裁以及訴訟等方式獲得民事賠償。在核損害賠償領域，已有的普通民事損害賠償機制不完全適用。

因為核損害賠償具有應急性和持續性的特征。核事故一旦發生，最重要的是開展立即的安置疏散以及應急和急救措施，這些費用的支出無法等到事故結束后再同侵權人慢慢追究，這就是核損害賠償的應急性。核事故得到控制后，一些潛在的人身傷害以及環境損害會逐漸暴露出來，這就是核損害賠償的持續性。應急性的賠償通過特殊的即時賠償機制予以救濟，持續性的賠償可以通過普通民事賠償機制加以救濟。

即時賠償機制強調及時、迅速籌措資金以控制事故進一步發展。第一，它的啟動者不應當是直接受害的個人或法人，而應當是負有社會監管責任的政府或者是由政府授權的特定部門; 第二，它的賠償覆蓋范圍也不僅是個別的權利主張者，而應當是在應急狀態下政府所確定的最可能受害區域內的所有人; 第三，它的賠償額度也不是充分的、完全的救濟，而是控制事故進一步擴大、緊急安置疏散的必要費用。事實上，這樣的即時賠償機制已經在日本福島核事故賠償的實踐中應用。

另一方面，核事故損害賠償制度同樣需要完善常態化的民事賠償機制。在完成第一時間的事故控制以及受害者的轉移撤退之后，核事故造成的人身、財產、環境損害會逐漸顯現出來，有的甚至會在未來十幾年中才逐漸出現，對于這些損害后果，因出現了個體差異性，而同時又具有區域性，因此，持續性的賠償可以通過和解、調解、仲裁以及訴訟等普通民事賠償機制加以救濟。